פסק-דין בתיק ב"ל 3132-10-11

1. עניינה של תביעה זו בהחלטת הנתבע מיום 5.10.2010 שלא להכיר בתובע כ"נכה נזקק" כמשמעו בתקנה 18א לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז -1956 (להלן: התקנות), לתקופה שמיום 1.8.2010 ועד ליום 12.8.2010.

2. במסגרת ישיבתו המקדמית של בית הדין, אשר נשמעה בפני חברי סגן הנשיאה השופט  אברהמי, נוסחה רשימת מוסכמות ופלוגתאות. לבקשת הצדדים הועבר התיק לקביעת מועד להוכחות בפני דן יחיד. בפתח ישיבת ההוכחות לפניי באו הצדדים לכלל הסכמה כי הלכה ולמעשה לא נותרו ביניהם עוד מחלוקות עובדתיות ועל כן ביקשו לעבור לשלב הסיכומים אשר נשמעו בעל פה.

התשתית העובדתית הצריכה לעניין ואשר אינה שנויה במחלוקת בין הצדדים

3. התובע, יליד שנת 1957, מועסק כמפיק ובמאי ברשות השידור. ביום 5.11.2009 נפגע התובע בתאונה אשר הוכרה על ידי הנתבע כ"תאונת עבודה". התובע קיבל דמי פגיעה ונקבעו לו אחוזי נכות זמניים.

4. ביום 15.8.2010 הגיש התובע תביעה להכרה בו כ"נכה נזקק" בהתאם לתקנה 18א לתקנות, לתקופה שמיום 30.6.2010 ועד ליום 12.8.2010.

5. ועדת רשות התכנסה בעניינו של התובע ביום 5.10.2010 והחליטה להכיר בתובע כ"נכה נזקק" לתקופה שמיום 1.7.2010 ועד ליום 31.7.2010 בלבד. בנימוקיה כתבה כך: " הוועדה דוחה את התקופה לחודש 8/10 התובע חזר לעבודה...".

6. אין מחלוקת בין הצדדים כי בימים 1.8.2010 ועד 12.8.2010 התובע לא עבד ולא היו לו הכנסות (רשימת מוסכמות מיום 19.3.2012).

7. עובר להגשת תביעתו לבית הדין פנה התובע בעצמו לפקיד התביעות בבקשה שהנתבע ישוב וישקול החלטתו שלא להכיר בו כ"נכה נזקק" בחודש אוגוסט 2010. או אז הודע לו במכתב הנתבע מיום 13.9.2011, כי אין מקום לשינוי עמדת ועדת הרשות נוכח העובדה ש "אחד התנאים להכרה כנכה נזקק הוא 'נכה שלא היה מסוגל לעבוד יותר ממחצית החודש'. בחודש יוני 2010 לא עבדת יום אחד בלבד ובחודש אוגוסט לא עבדת פחות ממחצית החודש". בעניין אחרון זה נבהיר כי הנתבע פועל להכרה בתביעות ל"נכה נזקק" בהתאם לחוזר נפגעי עבודה מספר 1503, חוזר כללי מספר 134/2009 מיום 3.9.2009 (להלן: החוזר), שעותק הימנו הוגש לבית הדין. סעיף 1.5 בפרק "קריטריונים לזכאות - 'סיכוי סביר לעבודה כלשהי'" בחוזר קובע כך: "נכה שלא היה מסוגל לעבוד יותר ממחצית החודש נראה בו כמי שלא היה לו סיכוי סביר לעבודה באותו חודש" (להלן: ההנחיה).

הנחיה זו היא שעומדת במרכז דיוננו.

טענות הצדדים

8. לטענת התובע בקשתו להכרה בו כנכה נזקק לתקופה שמיום 1.8.2010 ועד יום 12.8.2010 נדחתה שלא כדין שכן לכל אורך התקופה שמיום 30.6.2010 ועד יום 12.8.2010, מועד בו שב לעבודה, התקיימו בו התנאים להכרה כ"נכה נזקק". לדידו, ההנחיה הפנימית של המוסד בחוזר לא יכולה לעמוד ככל שהיא סותרת את לשון החוק ואת תכליתו, ולשיטתו כך הוא שכן תכלית התקנה היא להשלים את מחסורו של נכה שנקבעה לו נכות זמנית ואינו מסוגל לעבוד. לטענתו ההנחיה אף אינה מתיישבת עם לשון החוק שקובעת כי תשלום הגמלה מוגבל לארבעה חודשים, אך לא נזכר שמדובר בחודשים מלאים בלבד. מכל מקום, לטענת התובע, ככל שההנחיה עומדת בסתירה ללשון החוק, היא צריכה להיות מפורסמת הן למבוטחים והן לרופאים הפוסקים בועדות הרפואיות ולפעול באופן שוויוני כלפי המבוטחים והמוסד כאחד. מוסיף ותוהה התובע כיצד יתכן שקיבל גמלת נכות, בהתאם לנכות הזמנית שנקבעה לו ביום 16.12.2009 וזאת מיום זה ואילך ולא עבור חודש מלא.

9. הנתבע מצדו סובר כי לא נפל פגם בהחלטת ועדת הרשות שפעלה בהתאם להנחיה בחוזר הקובעת שנכה שאינו מסוגל לעבוד יותר ממחצית החודש יקבל גמלה בעבור חודש זה. במקרה דנא, התובע היה מסוגל לעבודה בחודש אוגוסט 2010 יותר ממחצית החודש ואף עשה כן בפועל ולכן אינו זכאי לגמלה בחודש זה. המוסד הסביר את מקור ההנחיה ככזו המבוססת על המצב שנהג במשק היסטורית ולפיו יותר עובדים הועסקו על בסיס חודשי, להבדיל מיומי, ובהתאם נבנה ענף הנכות מעבודה על כל היבטיו ולרבות בכל הנוגע להכרה בנכה נזקק.

לטענת המוסד, הוא ראה לנכון להגדיר בהנחיות קו גבול שיקבע מי מבין הנכים שלא עבדו חודש מלא יוכרו כנכים נזקקים. לשיטתו היה צורך לתחום את הזכאות כיוון שתקנה 18א לא תחמה את הזכאות. לטעמו מדובר בהנחיה סבירה ויש לאשר את האמור בה בהסתמך על הפסיקה בעניין תוקפן של הנחיות מנהליות. לחלופין, יש לבחון את ההנחיה בבחינה מנהלית, היינו לבחון אם היא אינה סבירה באופן חריג.

ביחס לטענת התובע לעניין פרסום ההנחיות טוען המוסד כי לא היה ניסיון להסתיר את ההנחיות הפנימיות, והן הועברו לתובע מיד כשביקש לעיין בהן. אשר לתשלום גמלת הנכות שלא על בסיס חודש מלא גרס הנתבע כי ההיקש שערך התובע בין קצבת נכות מעבודה ובין קצבת "נכה נזקק" הנה ערבוב מין בשאינו מינו, שכן מדובר בהוראות עם מעמד נורמטיבי שונה. ההוראה לתשלום קצבת נכות מעבודה נקבעה בחוק במפורש ולכן היא משולמת החל מתום תשלום דמי הפגיעה. לעומת זאת, ההוראות לתשלום גמלה לנכה נזקק נקבעו בהנחיות פנימיות של המוסד שנכתבו לצורך יישום תקנה 18א לתקנות ואינן כוללות הוראה דומה.

דיון והכרעה

10. לאחר שעיינתי בכלל החומר שהונח לפניי, ולאחר ששקלתי את טענות הצדדים, שוכנעתי כי דין התביעה להתקבל. טעמיי לכך הרי הם מפורטים מטה.

המסגרת הנורמטיבית

11. תקנה 18א לתקנות קובעת כך:

"(א) בתקנה זו -